La UE revisará el ETS2 por su impacto en hogares, transporte y energía

La Unión Europea ha decidido someter a una nueva evaluación el ETS2, el sistema que extenderá el precio de las emisiones de CO₂ a los combustibles utilizados en edificios y transporte por carretera. El acuerdo alcanzado por los líderes europeos este 16 de octubre llega tras una negociación especialmente áspera sobre energía y competitividad, con Italia y otros países reclamando mayores garantías ante el posible impacto económico del mecanismo. Bruselas deberá actualizar su análisis sobre el diseño del sistema, sus consecuencias y las salvaguardas previstas para contenerlas.

Conviene separar, sin embargo, la revisión política del ruido que suele envolver estas discusiones. La UE no ha suprimido el ETS2 ni ha decidido aplazarlo: su entrada plena continúa prevista para 2028. Lo que sí ha ocurrido es significativo. El Consejo Europeo ha colocado oficialmente bajo la lupa un sistema destinado a trasladar el principio de «quien contamina paga» desde las grandes chimeneas industriales hasta sectores mucho más próximos a la economía cotidiana. Y ahí la teoría climática se encuentra con algo bastante menos abstracto: calefacciones, coches, carburantes y facturas.

Qué es el ETS y por qué Europa pone precio al CO₂

El Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, conocido por sus siglas inglesas ETS, funciona desde 2005 y constituye el gran mercado europeo del carbono. Su lógica es relativamente sencilla: la UE determina cuántas emisiones pueden producir en conjunto las actividades incluidas en el sistema y va reduciendo progresivamente ese techo.

Una cuota de emisión representa, esencialmente, el derecho a emitir una tonelada de CO₂ equivalente. Las empresas necesitan disponer de suficientes derechos para cubrir las emisiones que generan y deben entregarlos periódicamente. Pueden adquirirlos mediante subastas o en el mercado secundario y, en determinados sectores industriales, todavía reciben una parte gratuitamente. Desde 2013, la subasta constituye el método general de asignación y materializa precisamente el principio de que contaminar debe tener un coste económico.

Ahí está el corazón del invento. Si los derechos son escasos y emitir resulta más caro, una fábrica encuentra un incentivo económico para electrificar procesos, consumir menos combustible fósil o invertir en tecnologías más limpias. Si reduce sus emisiones y le sobran derechos, puede venderlos. Si supera lo previsto, tendrá que comprarlos. El CO₂ se convierte así en un coste industrial, no solo en una magnitud ambiental perdida entre informes.

No es un impuesto clásico con una tarifa fijada cada enero en un boletín oficial. El precio del carbono fluctúa en el mercado según la oferta y la demanda de permisos, dentro de unas reglas diseñadas por las instituciones comunitarias. Esa diferencia explica buena parte de su complejidad y también de las críticas cuando aparecen episodios de volatilidad.

El sistema cubre buena parte de la generación eléctrica y de las grandes instalaciones industriales europeas, además de determinadas actividades de aviación. Desde 2024 también incorpora progresivamente el transporte marítimo. Las emisiones de los sectores sometidos al ETS se han reducido aproximadamente a la mitad desde su creación en 2005, mientras el objetivo vigente implica alcanzar en 2030 una reducción del 62% respecto a 2005.

Cómo funciona el principio de «quien contamina paga»

La pieza fundamental es el límite total de emisiones. No basta con ponerle una etiqueta de precio al carbono: Bruselas va estrechando cada año la cantidad de permisos disponibles. Tras la reforma aprobada en 2023, el techo del ETS disminuye un 4,3% anual entre 2024 y 2027 y un 4,4% anual desde 2028, junto con otros ajustes ya previstos.

Eso convierte el derecho a emitir en un recurso cada vez más limitado. En una central térmica, una siderúrgica o una cementera, el CO₂ deja de ser simplemente aquello que sale por una chimenea y pasa a ser también una partida de costes. Europa intenta así que la contaminación influya en las decisiones empresariales sin ordenar desde Bruselas qué tecnología concreta debe comprar cada fábrica.

Hay una segunda consecuencia, bastante menos elegante. Si producir acero, cemento o fertilizantes resulta mucho más caro en Europa por el carbono mientras un competidor extranjero puede fabricarlos sin asumir un coste comparable, parte de la producción podría mudarse fuera de la UE. Las emisiones seguirían existiendo, solo que al otro lado de la frontera. Un magnífico negocio para las estadísticas y bastante menos para el planeta. Es el llamado riesgo de fuga de carbono.

Las cuotas gratuitas y el riesgo de perder industria

Para contener esa fuga de carbono, o carbon leakage, las industrias especialmente expuestas a la competencia exterior han recibido derechos de emisión gratuitos. Es el caso de sectores intensivos en energía como el acero, el cemento, el aluminio o determinados productos químicos, donde una diferencia sustancial de costes puede decidir en qué continente se levanta la siguiente fábrica.

Esa protección está cambiando con la entrada del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono, conocido como CBAM, concebido para aplicar gradualmente un coste de carbono comparable a determinadas importaciones. En los sectores cubiertos por este instrumento, las asignaciones gratuitas del ETS deben reducirse progresivamente entre 2026 y 2034.

La idea es sustituir parte del escudo interior por otro en la frontera: menos permisos gratuitos para el productor europeo y mayor exigencia de carbono para determinados productos importados. El equilibrio es delicado. Europa pretende descarbonizar su industria sin desindustrializarse, una diferencia de apenas unas letras en el papel y de miles de millones de euros cuando se baja a las fábricas.

ETS2: cuando el carbono llega a carreteras y edificios

El verdadero foco político está ahora en el ETS2, un mercado de emisiones separado del sistema tradicional. Abarcará el CO₂ generado por combustibles utilizados en edificios, transporte por carretera y determinadas actividades industriales pequeñas que permanecen fuera del ETS convencional.

La diferencia es importante: los ciudadanos no comprarán derechos de CO₂ cada vez que llenen el depósito. Las obligaciones recaen aguas arriba, sobre las empresas que introducen los combustibles en el mercado. Son esas entidades reguladas las que deberán adquirir y entregar permisos suficientes para cubrir las emisiones asociadas a los carburantes que comercializan.

Eso no significa, claro, que el consumidor quede aislado del precio. Una petrolera o un distribuidor de combustible puede trasladar total o parcialmente ese nuevo coste a sus precios. Cuánto terminará llegando al litro de gasolina, al gasóleo o a determinados combustibles de calefacción dependerá del precio futuro de los derechos, del combustible utilizado, de los márgenes empresariales, de la fiscalidad y de las medidas que adopte cada país.

El ETS2 tiene como objetivo contribuir a que las emisiones de esos sectores caigan un 42% en 2030 respecto a 2005. Su funcionamiento completo está previsto para 2028, aunque la preparación regulatoria y administrativa comienza antes. Parte de los ingresos se destinará a políticas climáticas y sociales, incluido el Fondo Social para el Clima, pensado especialmente para hogares vulnerables y pequeñas empresas.

El precio tendrá frenos, pero no está escrito en piedra

Una de las grandes preocupaciones es evitar que una subida brusca del precio del carbono se convierta en otro multiplicador del coste energético. El ETS2 contará para ello con una reserva de estabilidad del mercado, una especie de colchón capaz de introducir más permisos cuando aparezcan tensiones excesivas.

La UE ha reforzado esas salvaguardas antes de la puesta en marcha. Entre los mecanismos previstos figura la posibilidad de liberar 40 millones de derechos adicionales cuando el precio del carbono supere determinados niveles, con un umbral de referencia de 45 euros por tonelada expresado en precios de 2020, además de instrumentos para reaccionar ante movimientos demasiado rápidos del mercado.

No existe, por tanto, una cifra sencilla del tipo «el ETS2 encarecerá la gasolina tantos céntimos». Presentarla como un número inevitable sería confundir una simulación con una factura futura. El coste dependerá, entre otras cosas, del precio que alcance el CO₂ cuando el mercado esté operativo y de cuánto trasladen finalmente las compañías al consumidor.

Qué ha acordado realmente la UE sobre el ETS2

El pulso político de octubre no ha terminado con una marcha atrás climática, aunque tampoco con un simple «todo sigue igual». Después de una negociación complicada, los líderes de los Veintisiete acordaron pedir a la Comisión Europea que actualice la evaluación del ETS2, poniendo especial atención en su diseño, su impacto económico y las salvaguardas destinadas a evitar efectos desproporcionados.

El acuerdo también refleja una preocupación más amplia por el funcionamiento del mercado europeo del carbono. Los gobiernos reclaman un sistema transparente y previsible, menos expuesto a episodios de volatilidad excesiva y capaz de proteger a la industria frente a la fuga de carbono sin desmontar la señal económica que empuja las inversiones hacia tecnologías menos contaminantes.

Es una fórmula muy de Bruselas —mantener el rumbo mientras se revisa el volante—, pero encierra un cambio político evidente. El precio de la energía se ha convertido en un asunto central de competitividad y coste de vida, y cualquier nueva capa regulatoria que pueda repercutir sobre combustibles domésticos o movilidad tendrá que superar un escrutinio económico y social bastante más áspero que hace unos años.

Italia ha sido una de las voces más insistentes en esa dirección. El Gobierno de Giorgia Meloni reclamó mayor flexibilidad en la política energética europea y presionó para introducir una referencia expresa a los efectos del ETS2. El compromiso final no concede una suspensión automática, pero sí coloca bajo revisión sus salvaguardas y diseño a la vista de la evaluación que realice la Comisión.

El impacto sobre los hogares dependerá de algo más que Bruselas

Para una familia española, el efecto práctico del ETS2 no se entenderá mirando únicamente la cotización del carbono. La factura puede recorrer varios escalones antes de alcanzar el bolsillo: proveedor de combustible, estructura del mercado, impuestos nacionales, eficiencia del vehículo o de la vivienda y ayudas públicas. El impacto real será desigual.

Un hogar que utiliza combustibles fósiles para calefacción estará más expuesto que otro equipado con una bomba de calor alimentada por electricidad; alguien que necesita recorrer decenas de kilómetros diarios en un coche de combustión tendrá una sensibilidad diferente a quien utiliza transporte público. El mismo precio del carbono puede pesar de forma muy distinta según la renta, la vivienda, el vehículo o el lugar de residencia.

De ahí la importancia del Fondo Social para el Clima y de las políticas nacionales que acompañen el ETS2. El mecanismo europeo pretende que parte de los ingresos generados por la venta de derechos vuelva a la economía mediante rehabilitación energética, movilidad limpia y apoyo a colectivos vulnerables. La cuestión, menos elegante que cualquier modelo económico, será si esas ayudas llegan a tiempo y a quienes realmente soporten el sobrecoste.

Europa ha descubierto una vieja verdad de la política climática: poner precio al CO₂ resulta relativamente sencillo sobre una hoja de cálculo. Cuando ese precio puede aparecer, aunque sea indirectamente, en el depósito del coche o la calefacción de casa, la conversación cambia. Y bastante.

Europa mantiene el precio al carbono, pero vigila la factura

El ETS seguirá siendo una de las columnas vertebrales de la política climática europea. Desde 2005, las emisiones de los sectores que cubre han caído aproximadamente a la mitad. Pero su siguiente expansión plantea un problema distinto: ya no se trata únicamente de transformar centrales eléctricas y grandes complejos industriales. El ETS2 entra en la economía cotidiana de millones de ciudadanos.

Por eso el acuerdo europeo de octubre importa. No desmonta el mercado de emisiones, pero reconoce que la transición climática también tiene límites políticos, sociales e industriales. Bruselas mantiene el objetivo de que contaminar cueste dinero; los gobiernos quieren asegurarse de que ese precio no termine erosionando la competitividad europea o castigando de forma desproporcionada a quienes disponen de menos alternativas.

El debate ya no gira tanto alrededor de si Europa pondrá precio al carbono. Eso lleva dos décadas ocurriendo. La discusión que empieza a dominar es bastante más terrenal: cuánto costará el ETS2, quién terminará pagando y qué mecanismos evitarán que la factura climática llegue antes que las alternativas para reducirla.