49.100 millones de fondos de la UE apenas mejoran la Administración

Los fondos europeos destinados a modernizar las administraciones públicas de la Unión Europea han dejado un balance bastante más modesto de lo previsto. Los Estados miembros reservaron 49.100 millones de euros de sus planes de recuperación para mejorar la eficiencia administrativa, la digitalización, la contratación pública, la gobernanza y otros ámbitos institucionales. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas Europeo concluye que esas medidas solo han abordado parcialmente los problemas existentes.

La fotografía tampoco mejora demasiado al examinar las recomendaciones que Bruselas había dirigido antes de la pandemia a los países con deficiencias administrativas. Según los auditores, ninguna de las recomendaciones analizadas se ha resuelto plenamente. Algo más de un tercio se ha atendido en gran medida, mientras que aproximadamente la mitad solo registra avances marginales y algunas ni siquiera han sido abordadas.

La conclusión resulta especialmente relevante porque el fondo de recuperación nació, entre otras cosas, como una ocasión extraordinaria para acometer reformas difíciles de financiar o ejecutar mediante los presupuestos ordinarios. En la Administración, sin embargo, buena parte del esfuerzo terminó concentrándose en la digitalización. Modernizar pantallas ha resultado, por lo visto, bastante más sencillo que modernizar estructuras.

Casi 50.000 millones para reformar las administraciones europeas

Los Estados miembros solicitaron 49.100 millones de euros vinculados a actuaciones relacionadas con la Administración pública. El dinero cubría desde la transformación digital hasta los sistemas de contratación, pasando por la capacidad administrativa, la gobernanza, la justicia, la política fiscal y determinadas actuaciones de desarrollo económico y social.

El Tribunal de Cuentas Europeo ha analizado hasta qué punto esas inversiones y reformas sirvieron realmente para corregir los problemas que la propia Comisión Europea había identificado años antes.

El resultado es desigual. Ninguna de las recomendaciones examinadas quedó completamente atendida. Algo más de un tercio se abordó en gran medida, mientras que cerca de la mitad solo registró avances marginales. En otros casos, los problemas señalados continuaron prácticamente intactos.

El informe cuestiona así no tanto la existencia de actuaciones —muchas se ejecutaron— como su capacidad para cambiar de manera apreciable el funcionamiento de las administraciones. Esa diferencia es importante: instalar una plataforma, aprobar una estrategia o desarrollar una aplicación demuestra que un proyecto existe; otra cuestión es acreditar que los trámites son más rápidos, cuestan menos o funcionan mejor.

La digitalización concentró más de la mitad de las medidas

La apuesta dominante fue clara. El 52,8 % de las actuaciones relacionadas con la Administración pública estuvieron vinculadas a la digitalización y al llamado gobierno electrónico.

Las medidas específicamente orientadas a mejorar la eficiencia representaron otro 21,3 %, mientras que ninguna de las restantes categorías alcanzó individualmente el 10 %.

Los países priorizaron las iniciativas digitales por dos razones principales. La pandemia había acelerado la necesidad de ofrecer servicios públicos a distancia y, al mismo tiempo, este tipo de proyectos se consideraba más fácil de ejecutar dentro de los plazos establecidos para los fondos de recuperación.

Esa elección produjo avances visibles, pero también dejó en segundo plano reformas institucionales de mayor profundidad.

Digitalizar no siempre significa reformar

Una nueva aplicación puede simplificar una gestión. Una sede electrónica puede ahorrar desplazamientos. Una base de datos bien diseñada puede evitar que una Administración pida varias veces al ciudadano el mismo documento.

Pero los problemas estructurales son otra cosa.

La capacidad administrativa, la coordinación entre organismos, los procedimientos de contratación, la organización interna o la gobernanza necesitan cambios que en ocasiones tardan años en producir resultados. Son menos vistosos, más difíciles de medir y políticamente bastante menos agradecidos que estrenar una plataforma digital.

Precisamente ahí se encuentra una de las principales críticas del Tribunal de Cuentas: el mecanismo europeo podría haberse utilizado de forma más estratégica para afrontar deficiencias persistentes de las administraciones nacionales.

España obtiene mejores resultados que el balance europeo

España aparece, no obstante, con un resultado relativamente favorable dentro del análisis realizado por los auditores.

El Tribunal de Cuentas examinó actuaciones concretas en España, Alemania, Grecia y Chequia, cuatro de los quince Estados miembros que habían recibido recomendaciones relacionadas con sus administraciones públicas antes de la pandemia.

En el caso español se estudiaron cuatro medidas. Los auditores encontraron resultados significativos en tres: la modernización de la Administración General del Estado, varios proyectos específicos de digitalización del Gobierno central y las actuaciones destinadas a reforzar la capacidad administrativa.

El punto más débil fue la Estrategia Nacional de Contratación Pública, donde los avances se calificaron como limitados.

El dato introduce un matiz importante en el diagnóstico general. El informe es crítico con el impacto global del fondo en las administraciones europeas, pero no concluye que todas las actuaciones hayan sido inútiles ni que todos los países hayan obtenido el mismo rendimiento.

Mi Carpeta Ciudadana y 14 aplicaciones, entre los avances españoles

Una de las actuaciones españolas examinadas tenía como objetivo modernizar la Administración General del Estado y avanzar en tres grandes áreas: servicios orientados al ciudadano, operaciones inteligentes y gestión de datos, e infraestructuras digitales y ciberseguridad.

Cuando los auditores realizaron su evaluación, la ejecución todavía continuaba, pero ya se habían obtenido algunos resultados concretos.

Entre ellos figura el lanzamiento de 14 nuevas aplicaciones móviles de servicios públicos, que habían acumulado aproximadamente ocho millones de descargas y 7,4 millones de usuarios.

También destaca la creación de Mi Carpeta Ciudadana, concebida como un punto único desde el que consultar información y relacionarse con diferentes organismos públicos.

La herramienta busca resolver uno de esos pequeños grandes absurdos administrativos conocidos por cualquier ciudadano: que distintos departamentos del mismo Estado actúen, a veces, como si nunca hubieran sido presentados.

Los auditores también señalan avances en la estructura de datos utilizada por una herramienta de búsqueda de la plataforma de contratación pública.

El problema está en medir si la Administración funciona mejor

El informe plantea una cuestión de fondo que va más allá de estos fondos europeos: cómo se mide una reforma administrativa.

Cumplir un objetivo formal no equivale necesariamente a mejorar un servicio público. Puede instalarse un sistema informático, aprobarse una normativa o ponerse en marcha una plataforma y, aun así, mantenerse los mismos retrasos, costes o problemas de coordinación.

De ahí que el Tribunal de Cuentas ponga el foco en los resultados y no únicamente en el cumplimiento de hitos.

La crítica afecta al propio diseño de una parte de las inversiones. Muchas actuaciones permitían comprobar que determinado proyecto se había ejecutado, pero resultaba más complicado saber si después había reducido los tiempos de tramitación, aumentado la eficiencia o mejorado realmente la experiencia del ciudadano.

Es una diferencia aparentemente técnica, pero decisiva cuando se manejan decenas de miles de millones de euros públicos.

Una oportunidad europea que quedó a medio camino

El fondo de recuperación ofrecía una situación difícilmente repetible: financiación extraordinaria y simultánea para reformar administraciones de toda la UE después del golpe económico y social provocado por la pandemia.

Una parte de esa oportunidad se aprovechó. Hay servicios digitalizados, herramientas nuevas, infraestructuras tecnológicas y proyectos que han producido resultados concretos. España aparece precisamente entre los países donde varias actuaciones examinadas tuvieron efectos significativos.

Pero el diagnóstico global del Tribunal de Cuentas es mucho menos complaciente. Los recursos europeos apenas modificaron buena parte de las carencias estructurales previamente identificadas y las reformas se concentraron en ámbitos relativamente rápidos de ejecutar.

Eso explica la aparente contradicción del balance: puede haber miles de millones invertidos, aplicaciones funcionando y objetivos administrativos cumplidos y, al mismo tiempo, seguir pendientes problemas antiguos de coordinación, gobernanza o capacidad institucional.

La modernización pendiente va más allá de las pantallas

La experiencia de los fondos de recuperación deja una advertencia útil para la siguiente etapa presupuestaria europea. Digitalizar una Administración es necesario, pero no basta para reformarla.

España demuestra que determinados proyectos tecnológicos pueden producir resultados tangibles cuando están bien orientados. Mi Carpeta Ciudadana, las nuevas aplicaciones públicas o la modernización de servicios centrales son ejemplos claros.

El reto empieza después. Europa tendrá que comprobar si esas herramientas permiten realmente reducir burocracia, acelerar procedimientos y mejorar la relación entre ciudadanos y Administraciones. Porque instalar tecnología es relativamente sencillo. Conseguir que una estructura administrativa cambie de verdad sigue siendo el trabajo difícil.