España aprueba más de dos normas al día y cae en calidad regulatoria

España mantiene una intensa producción normativa y, al mismo tiempo, aparece entre los países de la Unión Europea con peores resultados en un nuevo índice sobre calidad regulatoria. El país ocupa el puesto 23 de 27, con una puntuación de 32 sobre 100, frente a los 51,6 puntos de media comunitaria. Solo Rumanía, Chipre, Croacia y Grecia quedan por debajo.

La fotografía resulta incómoda porque el problema no parece ser precisamente la falta de reglas. En 2024 se aprobaron 719 normas estatales y 175 autonómicas, unas 894 en conjunto, lo que equivale a alrededor de 2,4 disposiciones por día natural. Los boletines oficiales publicaron ese mismo año 1,29 millones de páginas. Legislar mucho, evidentemente, no garantiza legislar bien. El BOE no concede medallas por grosor.

España cae al puesto 23 de la UE en calidad regulatoria

Los datos proceden del Índice de Calidad Regulatoria 2026, elaborado por Foro Regulación Inteligente. El estudio compara los 27 Estados miembros mediante tres grandes bloques: carga regulatoria, calidad de las normas y seguridad jurídica.

Conviene hacer una precisión. No se trata de una clasificación oficial de la Comisión Europea. Foro Regulación Inteligente es un think tank que defiende la simplificación normativa y un marco más favorable a la actividad empresarial. Su índice, no obstante, utiliza siete indicadores construidos a partir de información del Banco Europeo de Inversiones, Banco Mundial, Comisión Europea y Universidad de Virginia.

España obtiene 32 puntos sobre 100, casi veinte menos que la media de la UE. Su peor resultado aparece en la carga regulatoria: ocupa el puesto 26 de 27, solo por delante de Grecia, con 10,2 puntos frente a los 42,2 de promedio europeo.

Ahí está una de las señales más claras del informe. El 81% de las empresas españolas considera que la regulación empresarial constituye algún tipo de obstáculo para invertir, frente al 69% en el conjunto de la Unión. En regulación laboral, el porcentaje español alcanza el 79%, mientras la media europea se sitúa en el 65%.

Más de dos normas diarias: de dónde sale realmente la cifra

Hablar de más de dos normas diarias exige separar conceptos. Las 719 normas estatales de 2024 equivalen por sí solas a prácticamente dos cada jornada. Si se añaden las 175 autonómicas contabilizadas en el informe, el total alcanza las 894 normas, unas 2,45 al día.

Otra cosa distinta es contar todas las disposiciones publicadas por las diferentes administraciones y categorías normativas. El Banco de España ha señalado que entre 1979 y 2021 se aprobaron 411.804 normas y que solo en 2022 aparecieron otras 11.775 disposiciones, unas 32 al día. Esa estadística abarca un universo normativo mucho más amplio y no debe confundirse con el número anual de leyes estatales.

Más de 3.500 páginas oficiales cada jornada

La dimensión del problema se entiende también por volumen. En 2024, los distintos boletines oficiales publicaron 1.298.086 páginas, aproximadamente 3.557 cada día.

No significa, por supuesto, que un autónomo tenga que leerse literalmente todas esas páginas antes de levantar la persiana. Sí sirve para mostrar hasta qué punto el ordenamiento se reparte entre administraciones, sectores y territorios, y por qué seguir todos los cambios aplicables a una actividad concreta requiere cada vez más recursos jurídicos y administrativos.

España tiene, además, una estructura descentralizada. Una empresa que trabaja en varias comunidades autónomas puede encontrarse con licencias, requisitos, procedimientos o plazos diferentes dependiendo del territorio. Esa diversidad responde en parte al reparto constitucional de competencias, pero también multiplica los costes cuando las reglas no están suficientemente coordinadas.

El efecto no es idéntico para todos. Una gran compañía puede disponer de departamentos jurídicos, fiscales y de cumplimiento normativo. Una pequeña empresa paga esas mismas exigencias con horas del propietario, asesorías externas y trámites. Ahí la burocracia deja de ser una palabra abstracta.

La regulación aparece como un freno para invertir

Las encuestas empresariales utilizadas en el índice muestran que la inquietud no procede únicamente del número de disposiciones. Una proporción especialmente elevada de compañías españolas señala la regulación como obstáculo para la inversión.

Los datos más recientes utilizados por el estudio mantienen esa percepción: alrededor de cuatro de cada cinco empresas españolas encuentran obstáculos vinculados a la regulación empresarial. Las pymes tienden a acusar especialmente estas dificultades porque cuentan con menos personal y recursos para gestionar cambios legales, permisos y obligaciones administrativas.

El Banco de España también ha advertido de las consecuencias de la complejidad normativa. La acumulación y heterogeneidad de reglas puede dificultar la creación de empresas, su crecimiento y la entrada en determinados mercados. El efecto resulta particularmente acusado en las compañías de menor tamaño.

Eso no convierte cualquier regulación en mala regulación. Normas laborales, ambientales, sanitarias o financieras pueden corregir abusos y proteger intereses públicos evidentes. El problema aparece cuando cumplir una obligación requiere atravesar procedimientos duplicados, interpretaciones contradictorias o modificaciones continuas. Regular y burocratizar no son sinónimos, aunque a veces se empeñen en parecerlo.

La calidad de las normas también se deteriora

El volumen es solo una parte. En el indicador de calidad regulatoria del Banco Mundial empleado por el estudio, España pasa del puesto 15 al 20 de la UE entre 2021 y 2024. Su puntuación desciende de 71,8 a 65,2.

La posición comparada con los países de la OCDE tampoco resulta especialmente favorable en ese indicador: España aparece 31.ª entre 38 economías. Solo Costa Rica, Grecia, Eslovaquia, Hungría, Colombia, México y Turquía obtienen puntuaciones inferiores según el cálculo recogido por el informe.

Aquí aparece, sin embargo, un matiz bastante revelador. Los indicadores de la OCDE sobre regulación de los mercados de productos, que examinan aspectos concretos de las reglas formales, sitúan a España algo mejor que la media de la organización. Es decir, no todos los termómetros ofrecen el mismo diagnóstico.

El problema parece estar menos en una supuesta incapacidad general de la Administración que en la forma en que se diseñan, desarrollan y aplican determinadas reglas. De hecho, España ocupa el puesto 12 de la UE en eficacia gubernamental dentro del indicador utilizado por el estudio, bastante mejor que en calidad regulatoria.

La Justicia añade otra capa de incertidumbre

El tercer elemento es la seguridad jurídica. España obtiene 48,5 puntos en este apartado y ocupa el puesto 20 de los 27 socios europeos.

Un procedimiento civil o mercantil en primera instancia tarda de media 444 días en resolverse, según los datos recogidos por el índice. Entre los países con información comparable, únicamente Malta, Italia, Croacia y Grecia presentan tiempos superiores.

La duración de un litigio no es una cuestión menor para una empresa. Un impago, una disputa contractual o un conflicto societario que permanece abierto durante más de un año inmoviliza dinero y prolonga la incertidumbre. Las normas importan; también importa saber cuánto tardará el sistema en hacerlas cumplir.

A ello se suma el recurso frecuente al decreto-ley. Según los datos utilizados por el informe, el 46% de las normas con rango de ley aprobadas en 2024 adoptaron esta fórmula. La Constitución reserva el decreto-ley para casos de extraordinaria y urgente necesidad, aunque su utilización se ha convertido desde hace años en un elemento habitual de la producción legislativa española, con gobiernos de distinto signo.

España sigue legislando mientras busca simplificar

El Ejecutivo aprobó en mayo el Plan Anual Normativo de 2026, que prevé impulsar 179 iniciativas: 10 leyes orgánicas, 38 leyes ordinarias y 131 reales decretos. El Gobierno señaló entonces que el plan correspondiente a 2025 había alcanzado un grado de ejecución superior al 82%.

Tener una agenda legislativa amplia no constituye por sí mismo una anomalía. Un Estado moderno necesita actualizar regulaciones, adaptar directivas europeas y responder a cambios tecnológicos, económicos y sociales. La cuestión es otra: cuántas obligaciones nuevas sustituyen realmente a las antiguas y cuántas terminan simplemente colocándose encima.

El propio debate europeo ha cambiado. Simplificación, competitividad y reducción de cargas administrativas han ganado peso en Bruselas ante la diferencia de productividad e inversión respecto a Estados Unidos y otras economías.

Menos fricción y reglas que duren

El diagnóstico que deja el índice es bastante más complejo que el conocido reproche de que España tiene demasiadas leyes. Cantidad, fragmentación territorial, cambios frecuentes, costes administrativos y lentitud judicial forman parte del mismo problema, pero no son exactamente lo mismo.

Entre las medidas planteadas aparecen inventariar y eliminar obligaciones obsoletas o duplicadas, ampliar el uso de declaraciones responsables, aplicar con mayor eficacia el silencio administrativo positivo, compensar nuevas cargas suprimiendo otras equivalentes y evaluar periódicamente las normas para comprobar si siguen cumpliendo su finalidad.

El dato más incómodo sigue siendo sencillo: España produce regulación a gran velocidad mientras sus empresas continúan señalándola como uno de los principales obstáculos para invertir y el país pierde posiciones en varios indicadores internacionales de calidad normativa.

No se trata necesariamente de aprobar pocas leyes. Se trata de que sean claras, previsibles, proporcionadas y estables, y de retirar las que han dejado de servir. Porque un país puede tener miles de páginas nuevas en el boletín oficial y, aun así, seguir esperando una norma bastante básica: la de regular mejor.