Los decretos de vivienda rechazados vuelven a la Diputación Permanente

La Constitución permite que el Gobierno apruebe decretos-leyes con las Cortes disueltas y que la Diputación Permanente del Congreso los convalide. El procedimiento está expresamente contemplado en los artículos 78 y 86 de la Constitución española. Sin embargo, que exista esa posibilidad legal no significa que cualquier utilización del mecanismo sea automáticamente constitucional. Y ahí está precisamente el problema que plantea la maniobra del Ejecutivo de Pedro Sánchez con los decretos de vivienda.

El Gobierno vuelve a someter a votación este jueves, 12 de noviembre de 2026, dos decretos-leyes que recuperan buena parte de las medidas rechazadas por el Pleno del Congreso el pasado 2 de octubre. Tras aquella derrota parlamentaria, Sánchez anunció elecciones generales para el 29 de noviembre, disolvió las Cortes y aprobó de nuevo las disposiciones, con modificaciones, el 6 de octubre. La diferencia es importante: los textos serán examinados por un órgano de 69 miembros cuya composición permite una mayoría distinta de la que los rechazó.

La operación ha abierto un debate jurídico que va bastante más allá de la política de vivienda. Se trata de determinar hasta dónde puede llegar un Gobierno cuando utiliza un mecanismo constitucional excepcional para recuperar normas que el Parlamento acaba de rechazar.

No existe una prohibición expresa de volver a legislar sobre una materia previamente rechazada. Pero la reiteración casi inmediata de los decretos, acompañada de la disolución parlamentaria, plantea dudas sobre un posible uso abusivo del decreto-ley o incluso un fraude constitucional.

La situación tiene consecuencias directas para propietarios e inquilinos. Uno de los textos está en vigor desde el 8 de octubre y contempla medidas sobre desahucios, alquileres y operaciones inmobiliarias. El otro, cuya entrada en vigor está prevista para el 15 de noviembre, modifica las prórrogas de los contratos de arrendamiento y establece indemnizaciones para determinados supuestos de no renovación.

La Constitución permite votar decretos con las Cortes disueltas

La Diputación Permanente no es un Parlamento alternativo creado por el Gobierno. Es un órgano previsto por la Constitución para garantizar la continuidad de determinadas funciones parlamentarias cuando las Cámaras no están reunidas o han sido disueltas.

El artículo 78 de la Constitución establece que, cuando se disuelven las Cortes o expira su mandato, las Diputaciones Permanentes asumen las facultades que corresponden a las Cámaras conforme a los artículos 86 y 116.

El primero regula los decretos-leyes. El segundo se refiere a los estados de alarma, excepción y sitio.

Por tanto, la Diputación Permanente puede pronunciarse sobre la convalidación o derogación de decretos-leyes mientras el Congreso permanece disuelto. No necesita una autorización extraordinaria del Gobierno ni una reforma legal para hacerlo.

Tampoco resulta ilegal que el Ejecutivo apruebe decretos durante ese periodo. La disolución del Parlamento no convierte automáticamente al Gobierno en un Gobierno en funciones. Esa situación se produce, entre otros supuestos, después de las elecciones generales.

El plazo de 30 días también debe respetarse

El artículo 86 exige que los decretos-leyes sean sometidos a control parlamentario en los 30 días siguientes a su promulgación.

El artículo 151 del Reglamento del Congreso contempla expresamente que la votación pueda celebrarse ante el Pleno o la Diputación Permanente. El artículo 90 establece, como regla general del procedimiento parlamentario, el cómputo de los plazos en días hábiles.

Los decretos aprobados el 6 de octubre fueron publicados en el Boletín Oficial del Estado el día 7. Su votación se ha fijado para el 12 de noviembre, dentro del plazo parlamentario aplicado a su tramitación.

Hasta aquí, el mecanismo tiene respaldo normativo. La controversia no consiste en que la Diputación Permanente carezca de competencias, sino en el uso concreto que el Ejecutivo ha decidido hacer de ellas.

El verdadero problema: aprobar lo que el Congreso rechazó

El 2 de octubre, el Pleno del Congreso derogó dos decretos de vivienda que el Ejecutivo había impulsado para intervenir en el mercado inmobiliario y reforzar la protección de los arrendatarios.

La oposición de PP, Vox, Junts y UPN fue decisiva. En el caso del texto relativo a las prórrogas y las indemnizaciones, también se opusieron el PNV y Coalición Canaria.

Aquella votación constituyó una derrota parlamentaria. El Gobierno había intentado utilizar un instrumento legislativo que necesita una ratificación posterior y no consiguió los apoyos necesarios.

Cuatro días después, el Consejo de Ministros volvió a aprobar dos textos de contenido sustancialmente parecido, aunque con modificaciones. Esta vez, serían examinados por la Diputación Permanente.

La Constitución no prohíbe expresamente aprobar un nuevo decreto-ley sobre una materia que ya ha sido rechazada. Sin embargo, establece una condición fundamental: debe existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifique recurrir a ese instrumento en lugar de utilizar el procedimiento legislativo ordinario.

El Gobierno sostiene que la crisis de acceso a la vivienda exige respuestas inmediatas. La urgencia social, especialmente para quienes tienen dificultades para pagar un alquiler, constituye el fundamento de su argumentación.

Sus críticos plantean una objeción diferente. Si los decretos fueron rechazados y no ha aparecido una circunstancia sustancialmente nueva, la reiteración puede interpretarse como una forma de evitar las consecuencias de aquella votación.

Una necesidad social persistente no equivale, por sí sola, a una justificación ilimitada para legislar mediante decretos-leyes. Aunque tampoco excluye necesariamente que exista una urgencia constitucionalmente suficiente.

La respuesta depende de las circunstancias concretas, del contenido de las normas y de la justificación ofrecida por el Ejecutivo.

Qué dice el Código Civil sobre el posible fraude de ley

El Código Civil no regula la convalidación de los decretos-leyes ni las competencias de la Diputación Permanente. Esas cuestiones corresponden a la Constitución y al Reglamento del Congreso.

Sin embargo, contiene un concepto jurídico relevante para entender la controversia.

El artículo 6.4 del Código Civil establece que los actos realizados al amparo de una norma para conseguir un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se consideran ejecutados en fraude de ley.

Explicado sencillamente: una actuación puede respetar aparentemente un procedimiento legal y, aun así, perseguir un resultado incompatible con las normas que debería respetar.

Ahora bien, aplicar ese razonamiento al funcionamiento de las instituciones exige demostrar algo más que una intención política. La validez constitucional de los decretos-leyes se examina conforme a las reglas propias del Derecho Constitucional, no mediante una aplicación automática del Código Civil.

En este caso, habría que valorar si el Gobierno ha ejercido legítimamente una facultad constitucional o si ha utilizado la sucesión de decretos y la disolución parlamentaria para eludir el control ejercido por el Pleno del Congreso.

La controversia admite interpretaciones jurídicas diferentes.

Una considera que la Diputación Permanente tiene competencias propias y que ninguna disposición impide al Ejecutivo aprobar un nuevo decreto sobre una materia previamente rechazada. El hecho de que cambien las mayorías parlamentarias no convierte automáticamente su decisión en ilegal.

Otra interpretación sostiene que la rapidez de la operación, la semejanza entre los textos y la ausencia de circunstancias nuevas suficientemente acreditadas podrían demostrar una utilización instrumental del procedimiento.

La diferencia entre ambas posiciones es esencial: no es lo mismo discutir la legitimidad política de una decisión que demostrar su inconstitucionalidad.

También existe un precedente relevante. En 2019, el Congreso derogó un decreto sobre vivienda y el Gobierno aprobó posteriormente otro sobre la misma materia. El Tribunal Constitucional anuló en 2020 determinadas disposiciones de la segunda norma, pero no estableció entonces una doctrina específica que resolviera una maniobra idéntica a la actual.

Por eso, no puede afirmarse que los decretos de noviembre sean inconstitucionales simplemente porque recuperen medidas rechazadas.

Tampoco sería riguroso sostener que el debate termina porque la Diputación Permanente tiene competencia formal para votarlos.

Dos decretos de vivienda con consecuencias diferentes

El Ejecutivo ha separado las medidas en dos normas que presentan situaciones jurídicas distintas.

El Real Decreto-ley 29/2026, publicado el 7 de octubre y en vigor desde el día 8, contiene un amplio conjunto de disposiciones sobre la función social de la vivienda, arrendamientos, protección frente a desahucios y fiscalidad inmobiliaria.

Entre sus principales medidas figuran las restricciones hasta 2030 a determinadas compras de viviendas por fondos y grandes tenedores cuando se realicen por debajo del 70 % de su valor de mercado ajustado, con las excepciones previstas legalmente.

También establece mecanismos de suspensión de desahucios de personas vulnerables sin alternativa habitacional, sujetos a requisitos y procedimientos judiciales específicos. No supone, por tanto, una prohibición general de todos los desahucios.

La norma modifica asimismo la regulación de los alquileres temporales y de habitaciones, introduce incentivos fiscales y contempla una prórroga extraordinaria de hasta dos años para determinados contratos de vivienda habitual, a petición del inquilino y con condiciones.

En materia de actualización de rentas, establece límites específicos hasta el 31 de diciembre de 2027. Cuando resulte aplicable su regulación y no haya un nuevo acuerdo entre las partes, el incremento no podrá superar el 2 %, salvo los supuestos en los que directamente no proceda ninguna subida.

El segundo texto, el Real Decreto-ley 28/2026, plantea una modificación más profunda de la duración de los alquileres.

Su entrada en vigor está prevista para el 15 de noviembre, de modo que todavía no produce los efectos jurídicos de su nueva regulación.

La norma modifica el artículo 10 de la Ley de Arrendamientos Urbanos. Tras una duración mínima de cinco años, o siete cuando el propietario sea una persona jurídica, contempla prórrogas sucesivas de cinco o siete años si ninguna de las partes comunica válidamente su voluntad de no renovar dentro de los plazos establecidos.

El propietario que decida no prorrogar el contrato tendría que abonar, como regla general, una indemnización mínima equivalente a doce mensualidades, calculada según los criterios del texto, aunque existen excepciones relevantes.

Entre ellas figuran determinados supuestos de necesidad de ocupación por el propietario o sus familiares, la existencia de otra vivienda adecuada del inquilino en el mismo municipio o la formalización de un nuevo contrato.

No se trata, por tanto, de que cualquier propietario deba pagar automáticamente una anualidad cada vez que finalice un alquiler.

La diferencia de fechas es decisiva. Si la Diputación Permanente deroga el segundo decreto antes del 15 de noviembre, su reforma no llegará a entrar en vigor.

El PNV decidirá qué medidas sobreviven a la votación

La Diputación Permanente cuenta con 69 integrantes, incluidos los representantes de los grupos parlamentarios y la presidenta del Congreso, Francina Armengol.

La distribución de fuerzas explica por qué el Gobierno vuelve a intentar aprobar los decretos después de haber perdido la votación en el Pleno.

Los partidos que apoyan habitualmente al Ejecutivo suman 34 representantes. PP, Vox y Junts reúnen otros 34. El escaño restante corresponde al PNV.

Los nacionalistas vascos han anunciado que respaldarán el decreto de medidas generales sobre vivienda, pero mantendrán su oposición al texto que modifica las prórrogas de los contratos.

Si se cumplen esas posiciones, el Real Decreto-ley 29/2026 será convalidado por 35 votos frente a 34, mientras que el 28/2026 no obtendrá los apoyos suficientes.

La consecuencia práctica sería que continuarían vigentes las medidas generales de protección de vivienda incluidas en el primer decreto, mientras que la reforma más amplia sobre duración de contratos e indemnizaciones quedaría descartada.

La derogación de un decreto-ley no significa necesariamente que todos los efectos jurídicos producidos durante su vigencia desaparezcan de manera retroactiva. La situación de los actos y derechos nacidos mientras estuvo vigente debe examinarse conforme a las disposiciones aplicables y al principio de seguridad jurídica.

Para propietarios e inquilinos, esa distinción importa mucho más que la disputa parlamentaria.

Un contrato de alquiler no deja de existir porque se derogue una norma. Tampoco desaparecen automáticamente los derechos reconocidos por la Ley de Arrendamientos Urbanos o por la legislación de vivienda que continúe vigente.

La votación decidirá qué nuevas medidas siguen formando parte del ordenamiento y cuáles no llegan a consolidarse.

La última palabra podría tenerla el Tribunal Constitucional

La eventual convalidación de los decretos no elimina las dudas jurídicas sobre su aprobación.

El Tribunal Constitucional puede examinar la constitucionalidad de un decreto-ley, incluso después de que haya recibido el respaldo parlamentario. La votación no convierte el procedimiento utilizado en inmune al control judicial.

Entre quienes pueden promover un recurso de inconstitucionalidad figuran, en los términos previstos legalmente, 50 diputados o 50 senadores. También existen otras vías de control constitucional cuando concurren sus respectivos requisitos.

El tribunal tendría que analizar si el Ejecutivo justificó adecuadamente la extraordinaria y urgente necesidad, si respetó los límites materiales impuestos por el artículo 86 y si la operación resulta compatible con el sistema constitucional de relaciones entre el Gobierno y las Cortes.

El examen también podría alcanzar disposiciones concretas que afecten al derecho de propiedad y a la regulación de los contratos, sin que cualquier limitación de esos derechos resulte por sí misma inconstitucional.

Conviene recordar que el artículo 47 de la Constitución reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y obliga a los poderes públicos a promover las condiciones para hacerlo efectivo. El artículo 33, por su parte, reconoce el derecho a la propiedad privada, cuyo contenido queda delimitado por su función social conforme a las leyes.

Ambos preceptos forman parte del marco constitucional. Ninguno proporciona al Gobierno una autorización ilimitada para actuar ni convierte automáticamente cualquier medida de intervención inmobiliaria en contraria a Derecho.

Una posible sentencia podría confirmar la constitucionalidad de las normas o anularlas total o parcialmente. Sus efectos concretos dependerían del fallo y de las reglas aplicables a las situaciones jurídicas existentes.

La presentación de un recurso tampoco supone, con carácter general, la suspensión automática de un decreto-ley estatal.

El resultado de este jueves puede resolver la supervivencia parlamentaria de las medidas, pero no necesariamente su futuro jurídico.

La Diputación Permanente tiene competencia para votar los decretos de vivienda. Lo que sigue discutido es si el Gobierno ha utilizado legítimamente esa competencia para recuperar unas normas rechazadas por el Congreso.

El procedimiento está previsto en la Constitución. Su aplicación concreta, en cambio, puede ser sometida al control del Tribunal Constitucional.

Y esa distinción es fundamental: una decisión puede ser políticamente controvertida sin resultar ilegal, del mismo modo que una votación favorable no basta para despejar todas las dudas sobre su constitucionalidad.