Las elecciones llevan los Presupuestos de 2023 a una cuarta prórroga

España entrará previsiblemente en 2027 con los Presupuestos Generales del Estado de 2023, unas cuentas elaboradas hace cuatro años y que afrontan su cuarta prórroga consecutiva. La convocatoria de elecciones generales para el 29 de noviembre y la consiguiente disolución de las Cortes hacen prácticamente imposible que exista un nuevo presupuesto en vigor el próximo 1 de enero. Será una situación inédita en la democracia española.

El calendario deja poco espacio para otra cosa. Las nuevas Cortes no se constituirán hasta el 23 de diciembre y, después, tendrá que completarse la formación de Gobierno. Sólo entonces podrá ponerse realmente en marcha la elaboración, aprobación y tramitación parlamentaria de unos nuevos Presupuestos, previsiblemente ya los correspondientes a 2027. Hasta que ese proceso termine, seguirán mandando las cuentas nacidas en 2023. Viejas en el calendario, aunque no exactamente congeladas en ámbar.

Una cuarta prórroga sin precedentes en democracia

La secuencia explica bien la excepcionalidad. Los Presupuestos de 2023 estuvieron vigentes aquel año y fueron prorrogados para 2024, 2025 y 2026. A partir del próximo 1 de enero, salvo un giro imposible con las Cortes disueltas y unas elecciones de por medio, entrarán en su cuarta prórroga, la correspondiente a 2027.

España ya ha vivido periodos prolongados sin nuevas cuentas. Los Presupuestos de 2018, por ejemplo, continuaron durante 2019 y volvieron a prorrogarse para 2020. Pero nunca unas mismas cuentas habían llegado hasta un cuarto ejercicio prorrogado. Aquella excepcionalidad que durante años parecía el techo se queda ahora bastante abajo.

La Constitución contempla precisamente esta posibilidad para evitar un vacío financiero del Estado. Su artículo 134.4 establece que, cuando una nueva Ley de Presupuestos no está aprobada antes de comenzar el ejercicio económico, se prorrogan automáticamente las cuentas anteriores hasta que entren en vigor otras. Es decir, el Estado no se queda sin presupuesto ni se paralizan de repente pensiones, nóminas o servicios públicos porque el calendario político llegue tarde.

Lo extraordinario no es, por tanto, la figura jurídica de la prórroga. Eso ha ocurrido muchas veces. Lo que rompe el molde es su duración: unas cuentas concebidas para la realidad económica y política de 2023 seguirán siendo la estructura presupuestaria de referencia en 2027.

Las elecciones liquidan un proceso presupuestario que apenas arrancó

El adelanto electoral ha terminado de cerrar una legislatura peculiar también desde el punto de vista presupuestario. El Gobierno había iniciado contactos parlamentarios en septiembre para buscar apoyos a unos Presupuestos de 2027, pero ni siquiera llegó a aprobar un proyecto de ley antes de la disolución de las Cortes.

El Real Decreto 806/2026, publicado en el BOE el 6 de octubre, disuelve formalmente el Congreso y el Senado y fija las elecciones generales para el domingo 29 de noviembre. La campaña se celebrará del 13 al 27 de noviembre y las nuevas Cámaras se reunirán el 23 de diciembre. El reloj presupuestario, simplemente, se ha quedado sin pista.

La legislatura que comenzó tras las elecciones de julio de 2023 termina, de hecho, sin que haya llegado al Congreso un solo proyecto completo de Presupuestos Generales del Estado. Las cuentas aprobadas a finales de 2022 para el ejercicio de 2023 han sobrevivido a toda la legislatura mediante sucesivas prórrogas y modificaciones.

El nuevo Gobierno empezará 2027 con el ejercicio abierto

Incluso en un escenario de formación rápida de Gobierno después del 29 de noviembre, aprobar unas cuentas nuevas requiere tiempo. El Ejecutivo debe elaborar el proyecto, aprobarlo en Consejo de Ministros, remitirlo al Congreso y superar después una tramitación parlamentaria que normalmente ocupa varios meses.

Eso coloca el horizonte de unos nuevos Presupuestos bien entrado 2027, siempre que el Gobierno resultante de las urnas consiga reunir los apoyos parlamentarios necesarios. Y ahí está la segunda incógnita: unas elecciones resuelven quién tiene más escaños, pero no fabrican automáticamente una mayoría presupuestaria.

Si las nuevas cuentas encuentran otro bloqueo político, la Constitución no establece una fecha de caducidad para la prórroga. Los Presupuestos anteriores permanecen vigentes hasta que se aprueben los nuevos. La cuarta prórroga podría así durar unos meses o prolongarse mucho más.

Qué supone gobernar en 2027 con unas cuentas nacidas en 2023

Conviene desmontar una idea habitual: mantener los Presupuestos de 2023 no significa que España vaya a gastar en 2027 exactamente las mismas cantidades, euro por euro, previstas cuatro años antes. Una prórroga no es una congelación absoluta.

Durante estos años se han aprobado modificaciones presupuestarias, créditos adicionales y cambios normativos que han permitido adaptar determinadas partidas. El propio texto consolidado de la Ley de Presupuestos de 2023 ha recibido numerosas modificaciones desde que entró en vigor el 1 de enero de aquel año, incluidas varias durante 2026.

Pensiones, salarios públicos, ayudas extraordinarias o determinadas inversiones pueden actualizarse a través de otros instrumentos legales cuando existe cobertura para ello. El Consejo de Ministros también puede modificar ciertos límites para comprometer gasto de ejercicios futuros, algo que ha seguido haciendo durante 2026 en áreas como Interior, Defensa o contratación administrativa.

Pero hay una diferencia importante entre ir parcheando unas cuentas prorrogadas y aprobar un presupuesto diseñado específicamente para un año. El presupuesto anual no es únicamente una hoja de cálculo gigantesca; expresa prioridades políticas, distribuye recursos entre ministerios y programas y permite ordenar de manera conjunta las previsiones de ingresos y gastos.

Cuanto más se aleja el ejercicio real del año para el que fueron concebidas las cuentas, mayor es la distancia entre aquella fotografía y el país que debe financiarse. Entre 2023 y 2027 han cambiado precios, salarios, tipos de interés y necesidades de inversión, además de compromisos europeos y costes de numerosos servicios públicos. El traje sigue pudiendo arreglarse. Otra cosa es que termine pareciendo hecho a medida.

La prórroga garantiza continuidad, pero reduce el margen político

Desde el punto de vista inmediato, la prórroga ofrece una ventaja evidente: evita la parálisis presupuestaria. La Administración puede seguir funcionando y atendiendo sus obligaciones fundamentales mientras no exista una nueva ley.

El problema aparece en la planificación. Un Gobierno que quiera lanzar grandes políticas nuevas, reorganizar el gasto o redistribuir de manera profunda los recursos públicos tiene menos comodidad con una estructura presupuestaria heredada. Puede introducir cambios por otras vías, pero pierde el instrumento central con el que cualquier Ejecutivo suele traducir sus prioridades políticas a cifras.

También pesa la señal institucional. La Constitución concede al presupuesto carácter anual y atribuye al Gobierno su elaboración y a las Cortes su examen, modificación y aprobación. Esa revisión periódica permite que el Parlamento discuta de forma global cómo se recauda y en qué se gasta el dinero público. Cuando unas cuentas encadenan años de prórrogas, esa fotografía anual deja de renovarse por la vía ordinaria.

Los Presupuestos de 2023, legado de toda una legislatura

Las cuentas todavía vigentes fueron aprobadas mediante la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, y entraron en vigor el 1 de enero de 2023. Pertenecen, por tanto, a la legislatura anterior. El Parlamento elegido en julio de aquel año desaparecerá sin haber aprobado unos Presupuestos propios y, más aún, sin haber recibido finalmente un proyecto completo del Ejecutivo para sustituirlos.

Es una rareza política que termina convirtiéndose también en una rareza contable. Durante buena parte de la legislatura, el crecimiento económico y la evolución de la recaudación han dado margen al Gobierno para gestionar las cuentas prorrogadas, mientras sucesivas normas permitían adaptarlas. Pero esa flexibilidad no elimina la anomalía de fondo.

El presupuesto que acompañará los primeros pasos de la próxima legislatura seguirá llevando 2023 en el nombre. Y el Gobierno que salga de las urnas tendrá una de sus primeras grandes pruebas parlamentarias precisamente ahí: convertir cuanto antes una prórroga que garantiza continuidad en unas cuentas que reflejen la España de 2027.

2027 comenzará mirando cuatro años hacia atrás

La convocatoria electoral ha despejado una incertidumbre y creado otra. Ya se sabe que no habrá nuevos Presupuestos antes de terminar 2026; falta saber cuánto tardará el próximo Gobierno en aprobarlos y, sobre todo, si dispondrá de mayoría suficiente para hacerlo.

Mientras tanto, funcionará el mecanismo automático previsto por la Constitución. Los Presupuestos de 2023 serán prorrogados por cuarta vez, mantendrán en marcha al Estado y podrán continuar adaptándose mediante modificaciones concretas. Jurídicamente, el sistema tiene salida. Políticamente, la imagen resulta bastante más áspera: España comenzará 2027 administrando todavía la arquitectura presupuestaria diseñada cuatro años antes.